我國知識產權對外轉去九宮格會議讓安全審查機制改革思路研究_中國網
June 29, 2024|
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中國網/中國發展門戶網訊 知識產權對外轉讓安全審查是由知識產權行政部門承擔、依法履行相應行政管理職責，以知識產權對外轉讓活動為對象、以維護國家安全為目的的專門性行政活動。隨著知識產權作為戰略性資源的地位不斷提高，國家間知識產權轉讓已成為國際合作與競爭的主要內容和博弈戰場。世界各國在知識產權對外轉讓領域加緊布局，我國也持續通過總體部署、戰略規劃和立法調整等方式加快構建知識產權領域國家安全體系，給知識產權對外轉讓帶來了國內、外雙重壓力。我國現行知識產權對外轉讓審查制度還存在審查機制定位保守、審查制度位階過低、審查范圍過窄、審查內容過寬、與知識產權管理工作脫節等問題，無法與當前總體國家安全觀和科技自立自強的戰略要求相協調。 基于此，本文結合國內外在知識產權出口和轉讓工作中的變革趨勢和具體內容，全面厘清我國知識產權對外轉讓安全審查面臨的挑戰，系統分析現有制度運行狀況與問題，為健全完善知識產權安全審查制度及其工作機制提供必要的研究基礎和改革思路。 我國知識產權對外轉讓安全審查機制的現狀 知識產權對外轉讓安全審查是國家安全制度中審查管理機制的新類型、新制度，也是充分利用知識產權制度和信息手段維護國家科技安全、產業安全、經濟安全的新方法、新工具，更是維護知識產權領域國家安全、健全知識產權安全保護的新機制、新舉措。2018年1月23日，《知識產權對外轉讓有關工作辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）在中央全面深化改革領導小組第二次會議上審議通過，并于2018年3月18日由國務院辦公廳正式印發，這標志著我國正式建立了涉及國家安全的知識產權對外轉讓安全審查的相關機制。《辦法》以總體國家安全觀為指導，從審查活動、轉讓行為、審查內容、審查類型、審查機制等方面全面加強對知識產權對外轉讓行為的嚴格管理（表1）。 隨后，為了落實《辦法》要求，切實建立知識產權對外轉讓安全審查機制，部分地方開展了一系列具體的知識產權對外轉讓審查實踐。目前，上海、江蘇、安徽、浙江、山東、山西、陜西、貴州、黑龍江、內蒙古等省份已相應制定了審查細則或者實施辦法。另外，北京、湖南、山東、廣東、山西、四川等省份還將知識產權安全審查納入其知識產權地方性法規之中，從而在一定程度上實現了知識產權安全審查機制在地方層面的法定化。 國際領域制度博弈全面加深，知識產權安全面臨新形勢與新挑戰 從國際形勢看，知識產權對外轉讓成為國際合作競爭的重要方式和關鍵環節。近年來，隨著科技進步和國際形勢的變化，美、日、英、德等國紛紛圍繞與知識產權相關的出口管理和技術轉讓安全審查機制展開大刀闊斧的制度改革。 美國：基于國家利益，持續強化知識產權安全審查在國家安全領域的戰略定位。自1969年起，美國先后出臺《出口管理法》《武器出口管理法》和《國際突發事件經濟權利法》等法律文件，形成了知識產權對外轉讓安全審查的制度基礎。為明確出口管制的具體物項、技術、國家及實施細則，美國聯邦政府根據上述法律文件先后出臺《出口管制條例》《武器國際運輸條例》等出口管理法規，不斷完善其知識產權安全審查體系；為了適應當前科技進步和國際形勢需求，近年來美國加緊修訂一系列出口管制規定和規則指引，進一步強化知識產權領域國家安全管理。例如，2022年10月，美國商務部工業和安全局（BIS）對《出口管理條例》進行修訂，更新了“商業管制清單”“商業國家清單”和“實體清單”，將新興技術列為重點審查講座的技術類型；將交易標的的技術含量提高至“微量”級別；新增了針對軍事情報最終用途和最終用戶的出口管制等。 日本：出于國家安全，持續提升知識產權安全審查法治化管理水平。1949年，日本經濟產業省（METI）頒布《外匯及外國貿易法》，其成為日本出口管制領域的基本法。隨后，日本內閣分別于1949年和1980年出臺《出口貿易管理令》和《外匯令》等配套政令，相關部門也紛紛出臺相關省令。例如，1991年日本通商產業省公布的第49號省令，明確了技術出口和貨物出口的管控清單，進一步了落實出口管制相關規定。目前。日本已形成以METI為主要監管機關，“法律-政令-省令”為主要法律依據的出口管理體系。在審查機制上，日本也形成了較為完善的制度舉措。技術提供行為。對以出口、通信、人際交流等方式向國外提供技術，或向非居民或屬于特定類型的居民提供技術指導或技術信息，或進行技術代理、技術轉運交易的行為進行嚴格監管。出口管制類型。2022年5月11日，日本參議院出臺《經濟安全保障推進法案》，重點對供應鏈、尖端技術、基礎設施和敏感專利4個方面加強出口審查。差別性審查措施。對先進材料、電子器件、電子計算機、通信設備、導航與航空電子儀器等技術采取“清單管制”，對清單所列范圍外的其他技術、大規模殺傷性武器和常規殺傷性武器采取“全面管制”。此外，伴隨著2023年7月23九宮格日《外匯及外國貿易法》修正案的正式實施，日本又將包括尖端半導體制造設備在內的23個品類列入出口管理限制清單，并將包括中國在內的許多國家列入管制清單。 英國：根據國際形勢，逐步形成無差別化、多元化知識產權安全審查機制。2002年，英國出臺《企業法》，采取并購審查制度專門針對外商投資活動進行審查，但此項制度出于公平競爭和公共利益的考慮主要監管不正當競爭行為；2008年，英國出臺《出口管制條例》，主要對用于死刑、酷刑和其他殘忍的、有辱人格的貨物貿易進行出口管制。但是，二者均未過多關注國家安全。2021年，英國出臺《國家安全和投資法》，確立了該國首個針對國家安全與外國投資而建立的獨立的審查機制。該法案將土地、動產、知識產權、商業秘密、數據庫、算法、源代碼等納入國家安全審查范疇，將投資行為是否涉及17類特定敏感行業或特定地理位置、收購方及其使用方式是否威脅國家安全等作為重點審查內容，從適用范圍、審查內容共享會議室、審查機制、救濟措施等方面彌補了《企業法》的不足。與美國、日本不同，英國并未對特定國家或特定國家的政府實體、國有實體進行差別化監管，而是根據投資行為所涉交易標的、技術領域、使用方式等因素形成了強制申報、自愿申報、主動介入等多維、全面的審查機制。 德國：結合時代需求，不斷強化特殊行業和關鍵核心技術出口安全審查。2020年歐盟出臺《外商直接投資條例》，2021年德國經濟事務和能源部對《對外貿易條例》進行重新修訂，二者交相呼應，合力加強對德國關鍵核心技術領域的出口安全審查。修訂后的《對外貿易條例》在審查范圍、審查期限、審查程序等方面作出重要修改。在審查范圍上，大幅度擴大了外商投資中關鍵行業和關鍵技術類型的安全審查范圍：將強制申報的關鍵行業目錄從原來的11項擴大到27項，新增對人工智九宮格能、自動駕駛、半導體、量子技術、關鍵原材料等關鍵技術和重要行業的交易監管；還將開發、制造、修改或擁有秘密專利或特定秘密實用新型相關的特定國防技術行業和國防關鍵設施列入特殊行業審查范圍。在審查期限上，將進入審查程序的期限從2個月延長至4個月，將交易許可審查期從1個月延長至2個月。在審查程序上，新設通報義務，要求關鍵行業目錄所列行業就訂立股權購買協議事項承擔通報義務，以便主管部門可在知悉其訂立相關股權購買協議后的3個月內進行深入審查。 科技自立自強成為我國國家發展的戰略支撐，知識產權安全審查迎來新任務新要求 從國內形勢來看，知識產權安全作為實現國家安全和科技自立自強的戰略屏障作用早已得到認可。2020年11月30日，中共中央政治局就加強我國知識產權保護工作舉行第二十五次集體學習會議，充分立足知識產權保護與國家安全、科技安全的內在聯系，從戰略原則性和策略靈活性出發，對知識產權對外轉讓管理制度提出了新的要求。具體如下： 明確知識產權安全審查在知識產權領域國家安全制度中的關鍵地位。習近平總書記在講話中，將“知識產權對外轉讓行為”作為維護知識產權領域國家安全任務中的主要內容，并且將其與防止知識產權濫用、域外適用跨境司法協作、國際知識產權風險預警應急機制、企業海外知識產權維權援助等共同構成知識產權領域國家安全制度。這意味著，知識產權對外轉讓管理是現階段維護知識產權領域國家安全制度中的關鍵環節和主要手段，具有更加關鍵性、基礎性的作用。 強化堅持總體國家安全觀的基本原則。習近平總書記在講話中強調，“我講過，知識產權對外轉讓要堅持總體國家安全觀”。這就要求知識產權對外轉讓管理必須支撐和服務總體國家安全，堅持系統思維和底線思維；根據新時期、新階段國家安全整體態勢和重點領域，明確知識產權對外轉讓管理在維護知識產權安全、科技安全、產業安全、貿易安全中的作用；協調知識產權對外轉讓管理與相關國家安全機制或工作的關系，更好地形成維護國家安全的制度合力。 突出知識產權對外轉讓審查的法治要求。習近平總書記在講話中明確要求“依法管理涉及國家安全的知識產權對外轉讓行為”，對知識產權對外轉讓管理法治化水平提出了明確要求。對于涉及國家安全知識產權對外轉讓行為的管理應當有法可依，知識產權對外轉讓行為是知識產權權利人依法行使權利的一種方式，對其進行干預、管理或者限制應當嚴格遵循相關法律規定。目前，正在開展或將要開展的知識產權對外轉讓審查活動應當于法有據，要進一步梳理知識產權對外轉讓管理的法律依據、研究知識產權對外轉讓管理的法律機制，明確行政部門開展知識產權對外轉讓管理的九宮格權力邊界。同時，還應當在現有國家政策的基礎上，逐步細化完善相關審查標準。 恪守保護關鍵核心技術的基本使命。習近平總書記在講話中將“依法管理涉及國家安全的知識產權對外轉讓行為”作為“加強事關國家安全的關鍵核心技術的自主研發和保護”的重要舉措。這就要求知識產權對外轉讓管理在當前和未來一個階段應當更加關注支撐服務高水平科技自立自強，進一步強化與其他知識產權保護和管理手段之間的協調配合；從“加強自主研發”和“加強保護”2個重點方面，為事關國家安全的“關鍵核心技術”提供知識產權機制保障。 統籌知識產權領域國際合作競爭關系。“知識產權是國際競爭力的核心要素，也是國際爭端的焦點”。知識產權對外轉讓管理應當緊密結合知識產權領域國際合作與競爭態勢，為“敢于斗爭”提供制度工具——以知識產權對外轉讓安全審查為手段，在關鍵領域加強知識產權對外轉讓秩序規范，在關鍵時刻發揮好保護國家正當權益、維護國家核心利益的重要作用。同時，也應當將“善于斗爭”作為知識產權對外轉讓管理特別是安全審查機制實施的基本要求——結合國際斗爭形勢和相關要求，在管理范圍、管理方式、管理標準上有所側重，注意審查實施的策略和方法。 當前我國知識產權安全審查制度及具體實施中存在的問題 由于知識產權對外轉讓安全審查是新建立的一套內嵌于我國現有外資安全審查和技術出口許可管理的全新制度，在實施和運行上并無可以借鑒的現有機制。因而，在制度落實和實施過程中也陸續反映出許多制度問題，亟待進一步予以優化完善。 體系定位保守，可能導致審查規模受限，不利于安全機制有效發揮作用 按照《辦法》的規定，目前我國知識產權對外轉讓審查本質上仍然只是限制出口類技術出口管理和外國投資者并購境內企業國家安全審查中的一項內部環節；雖然相較于此前知識產權相關工作完全缺位的狀況有了較大改善，但是知識產權對外轉讓審查與其他國家安全審查相比仍然不具有獨立地位。知識產權對外轉讓審查制度建設及其實施的邊界約束條件較多；從政策規定來看，相關知識產權部門在審查啟動、審查時限、審查材料及審查結果運用方面均處于配合地位，適用于技術進出口和外國投資者并購境內企業現有法律法規、部門規章和相關規范性文件的要求，而知識產權審查的特點、性質體現得并不明顯。由此，可能會直接導致知識產權對外轉讓審查規模受限，影響其安全審查功能的有效發揮。。 位階效力偏低，審查依據不充分，與國際斗爭形勢和法治化要求存在明顯差距 《辦法》屬于國務院公文。從制度性質上看，由國務院辦公廳印發的《辦法》并非屬于我國《中華人民共和國立法法》規范的行政法規，其制度適用主體是根據有關法律法規規定或依據其法定職責具有依法管理知識產權對外轉讓活動的國家行政機關或授權部門，而非針對知識產權對外轉讓活動的當事人；其調整對象是上述國家行政機關或授權部門針對部分涉及國家安全的知識產權對外轉讓活動的管理工作，而非直接調整各類民事主體的知識產權對外轉讓活動。這就在很大程度上導致有輿論認為，知識產權對外轉讓審查并無直接的現有法律授權和實施依據。 《辦法》并未創設知識產權國家安全審查制度，知識產權審查的國家安全審查性質尚需法律法規確認。近年來，《中華人民共和國反壟斷法》（2022年修正）、《中華人民共和國種子法》（2021年修正）、《中華人民共和國鄉村振興促進法》（2021年）、《中華人民共和國科學技術進步法》（2021年修訂)、《中華人民共和國海南自由貿易港法》（2021年）、《中華人民共和國數據安全法》（2021年）、《中華人民共和國生物安全法》（2020年）等法律中先后創設了一系列國家安全審查制度，明確相關審查的法律屬性及其效力。例如，《中華人民共和國科學技術進步法》（2021年修訂）專門增加了“國家完善國際科學技術研究合作中的知識產權保護與科技倫理、安全審查機制”的要求。 從《辦法》的名稱來看，“有關工作”在《辦法》及其地方實施細則中主要是指限制類技術出口管理、外國投資者并購境內企業安全審查及知識產權權利變更登記等3項工作，但這3項工作并非通過《辦法》新近創設，而是早已有之且行之有年的現有機制，并未增加任何新的行政審批權。《辦法》的制度作用在于通過工作關系的優化調整，將相關工作中涉及的特殊知識產權對外轉讓行為的管理、審查，由非知識產權管理部門自行實施統一轉交具備管理職責的知識產權管理部門處理，同時明確知識產權管理部門之間的權責分工。因此，相較于其他領域的國家安全審查機制或制度，知識產權對外轉讓審查作為獨立國家安全審查類型的法律授權仍不完備，其作為國家安全審查機制的法律確認也尚未明確。這既不利于知識產權對外轉讓審查與其他國家安全制度之間的協調與配合，也不利于完善知識產權對外轉讓審查制度。因此，亟待根據我國知識產權領域國家安全形勢探索創新審查機制。 審查范圍適用情形過窄，不利于保護事關國家安全的關鍵核心技術 《辦法》適用范圍的情形規定條件過于嚴苛。《辦法》將知識產權審查作為專門審查環節納入現行的技術出口管理和外商并購審查行政流程之中，使得現行知識產權對外轉讓審查范圍的適用情形，需要完全滿足3項條件：限制類技術出口和外國投資者并購境內企業活動；活動需要涉及并實際完成知識產權對外轉讓；涉及的知識產權類型主要限于專利權、集成電路布圖設計專有權、計算機軟件著作權、植物新品種權4種。雖然，《辦法》相較于現行知識產權法律、《中華人民共和國民法典》、《中華人民共和國對外貿易法》和《中華人民共和國技術進出口管理條例》，從理論上擴大了知識產權對外轉讓審查的事項范圍；但是，由于需要同時滿足上述3項條件，這一擴展很大程度上只是兼顧了“外國投資者并購境內企業活動”。同時，可能是為了保持對“轉讓”一詞法定含義的遵循，《辦法》還舍棄了《中華人民共和國技術進出口管理條例》技術出口概念中的其他許可實施情形，即知識產權非獨占實施許可也是構成技術出口的情形——嚴格來看，其并不屬于《辦法》規定的審查范圍。 《辦法》適用范圍僅部分涉及國家安全的知識產權對外轉讓，不足以滿足國家安全的保護要求。主要體現在4個方面：實用新型、外觀設計、商標、地理標志等知識產權客體是國際知識產權貿易中重要的客體，理應對其進行安全審查，但《辦法》并未將其納入審查范圍，這可能影響我國國家安全和重要領域核心關鍵技術創新發展能力。技術秘密轉讓是市場上較為普遍的技術轉讓方式，但《辦法》卻將商業秘密排除在審查范圍之外，這可能會導致制度漏洞，影響知識產權安全審查與技術進出口和敏感物項出口的協調管理。我國現行法律制度中至少還存在財政科技計劃項目形成的知識產權，作為國家戰略科技力量組成的國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學和科技領軍企業所擁有的知識產權，以及其他國家享有特定權益的知識產權3類特殊知識產權，但這3類的對外轉讓管理也未被納入審查范瑜伽場地圍之內。④隨著我國國內主體在境外知識產權申請布局規模不斷擴大，重點國有企事業單位在境外擁有的知識產權顯然也是我國重要的戰略性科技資源，其轉讓也必然涉及國家安全問題，也應對其進行安全審查。 《辦法》中規定的知識產權對外轉讓審查主要聚焦在貿易和投資方面，而回避了直接涉及科技安全和國家安全的上述4種情形。這可能是由于希望與國外現有相關做法協調一致，也可能是分階段、按照先易后難的方式推動知識產權對外轉讓管理。但是，從目前國內國外形勢來看，這一架構顯然與黨中央、國務院及相關法律的新要求相比存在一定差異，需要盡快對其進行補足完善。